|
Регулирование правоотношений в обществе во многом зависит от срока разработки проекта закона до его утверждения. Несвоевременная подготовка законов ведет к неурегулированности этих отношений, что может отрицательно сказаться на социально-экономической и политической жизни страны. При этом принципиально значимым условием для признания законодательной деятельности эффективной является соблюдение требований к качеству подготовленного закона. Можно долго и напряженно работать, но при этом подготовить некачественный законопроект. Особую актуальность поэтому в современном законотворчестве приобретает проблема улучшения качества подготовки проектов законов. Согласно ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам этого органа, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Таким образом, на федеральном уровне закреплена норма обязательного участия главы исполнительной власти субъекта Федерации в региональном законодательном процессе. Реализуя данные положения Федерального закона, ст. 38 Устава Новосибирской области закрепляет за губернатором области право законодательной инициативы в Новосибирском областном Совете депутатов. Оценивая право законодательной инициативы как сложное правоотношение и по составу участников, и по кругу выносимых вопросов, отметим, что оно представляет собой возможность внесения проекта закона на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти. Осуществление губернатором права законодательной инициативы в форме внесения в областной Совет депутатов проектов законов области обусловлено тем, что областной Совет в своей деятельности руководствуется ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с этой статьей он осуществляет законодательное регулирование по вопросам ведения субъекта Федерации, а также по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. В целях реализации главой исполнительной власти права законодательной инициативы в региональном законодательном органе утверждено Положение о законопроектной деятельности в Администрации Новосибирской области, в соответствии с которым и на основании ежегодной программы законопроектных работ Администрации Новосибирской области разрабатываются проекты законов. Необходимо заметить, что зачастую содержание указанной программы во многом дублирует положения ежегодного плана законопроектных работ областного Совета. Поэтому планирование законопроектной деятельности органов исполнительной и законодательной ветвей власти области должно происходить согласованно. Рассматривая процесс подготовки законопроектов в Администрации Новосибирской области, можно выделить несколько его этапов, характерных и для других субъектов Федерации: 1) деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в Новосибирский областной Совет депутатов; 2) внесение законопроекта в Новосибирский областной Совет депутатов. Первый этап - предварительный, подготовительный - охватывает деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в областной Совет. Он включает в себя решение таких задач, как: постановка вопроса о разработке проекта закона, принятие решения о начале работы над ним, выработка концепции законопроекта, подготовка предварительного текста и его экспертиза, финансово-экономические расчеты, выработка окончательного текста проекта закона и подготовка отдельных сопровождающих его документов. От качества работы, проведенной на данном этапе, зависит скорость прохождения законопроекта в областном Совете после его внесения, включая время его рассмотрения на комитетах, в управлении по правовым и экономическим вопросам, на сессиях и окончательное утверждение по итогам двух чтений. В случае положительного решения вопроса о начале разработки проекта закона ответственными разработчиками принимается решение о необходимости создания рабочей группы по его подготовке. Необходимо отметить, что предварительное совместное участие заинтересованных сторон в разработке концепции законопроекта, определении его принципиальных положений положительно влияет на качество подготовленного закона, успешное прохождение им стадий законотворческого процесса и дальнейшую его реализацию. Поэтому при разработке проектов законов, являющихся сложными с точки зрения предмета регулирования, необходимо привлекать специалистов, которые обладают достаточными знаниями для подготовки определенного законопроекта. Для реализации этого условия необходимо законодательно закрепить за ответственными разработчиками обязанность проводить научную экспертизу. Данное предложение может быть реализовано как в форме привлечения сторонних специалистов, так и в форме создания института регионального законодательства, осуществляющего научное обеспечение законопроектной деятельности областных органов государственной власти. Последняя форма, представляется более предпочтительной, поскольку будет осуществлено непрерывное научное обеспечение законодательного процесса. Подготовленный предварительный текст проекта закона области направляется на согласование в структурные подразделения Администрации области, областные исполнительные органы государственной власти, которые будут принимать участие в реализации его положений. В случае если реализация законопроекта требует затрат из средств областного бюджета, он, как и проект федерального закона (но на федеральном уровне), подлежит обязательному согласованию с управлением финансов и налоговой политики Новосибирской области и департаментом экономики Администрации области. Представляется, что установление данной нормы в областном законодательстве, по аналогии с нормой, установленной в Регламенте Правительства РФ (п. 60), положительно влияет на качество законодательного процесса. Уже на начальной его стадии законодательный орган получает информацию о возможных последствиях принятия законопроекта, что способствует адекватному формированию его воли, выражаемой в законе. После доработки проекта закона и его согласования с заинтересованными сторонами он не позднее чем за один месяц до истечения срока, установленного Программой законопроектных работ Администрации области, направляется в государственно-правовой департамент Администрации области для подготовки заключения о соответствии его федеральному и областному законодательству, правилам юридической техники. Анализируя процесс согласования законопроекта в государственно-правовом департаменте, необходимо отметить, что он длительный и может занимать по времени от нескольких недель до нескольких месяцев, хотя бывают и исключения. Причинами могут быть: несоблюдение разработчиками сроков представления в государственно-правовой департамент законопроектов для проведения экспертизы; низкое качество представляемых проектов законов, в том числе наличие противоречий в нормах закона; отсутствие необходимых согласований и анализа действующих нормативных правовых актов, а также некомпетентность самих специалистов государственно-правового департамента. Для устранения указанных фактов, по мнению автора, необходимо наладить тесное взаимодействие структурных подразделений с государственно-правовым департаментом Администрации области при разработке проектов законов. Представляется, что в состав каждой рабочей группы по подготовке законопроекта в обязательном порядке должны входить специалисты государственно-правового департамента, что позволит исключить проведение неоднократной правовой экспертизы одного и того же проекта. Кроме того, необходимо обратить пристальное внимание на повышение уровня подготовки работников, занимающихся правовой экспертизой законопроектов. Для этого необходимо тесное сотрудничество Администрации Новосибирской области с научными центрами, способными оказать значительную помощь в повышении квалификации работников Администрации. Реализация предложенных мер позволит ускорить время прохождения и согласования законопроекта и время его подписания губернатором для последующего внесения в Новосибирский областной Совет депутатов в порядке законодательной инициативы. Необходимо отметить, что практика разработки и принятия законов Новосибирской области свидетельствует, что областной законодательный процесс становится одним из приоритетных направлений деятельности губернатора. По мнению автора, это обусловлено особым статусом губернатора, как главы исполнительной власти области, ответственного за разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития области. Как справедливо отмечается в научной литературе, в условиях нестабильности и смены политических ориентиров многие принятые законы быстро устаревают и нуждаются в существенной корректировке. При этом инициатором внесения таких изменений должно быть прежде всего правительство, отвечающее за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Поэтому федеральное правительство обязано само вносить проекты законов, в которых оно нуждается, и добиваться их принятия. Сделанное замечание справедливо не только в отношении Правительства РФ, но и в отношении губернатора Новосибирской области, а также всех высших должностных лиц субъектов Федерации, возглавляющих высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Так, с целью приведения законов области в соответствие с федеральным и областным законодательством главой исполнительной власти Новосибирской области за период 2004 - 2005 гг. внесен в областной Совет депутатов 151 законопроект, из них 73 внесено в 2004 г., 78 - в 2005 г. Однако не все законопроекты, внесенные за этот период губернатором в порядке законодательной инициативы, были утверждены областным Советом. В связи с этим представляется целесообразным вести статистику учета времени прохождения проектов законов, что позволит своевременно принимать решения по ускорению прохождения законопроектами всех стадий до их утверждения и повысить результативность законодательного процесса. Кроме того, необходимо разработать закон о нормативных правовых актах Новосибирской области. Он позволит ускорить сроки подготовки и принятия областных законов, так как повысится ответственность исполнительных и законодательного (представительного) органов за своевременное их принятие. Анализ законодательства субъектов РФ показал, что в большинстве из них подобные законы приняты и действуют. С учетом высказанных предложений примерная структура такого закона должна включать в себя следующие главы: 1. Общие положения. 2. Виды нормативных правовых актов области. 3. Планирование подготовки нормативных правовых актов области. 4. Правила юридической техники, применяемые при разработке нормативных правовых актов области. 5. Подготовка и принятие нормативных правовых актов области. 6. Порядок обнародования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов области. 7. Действие во времени нормативных правовых актов области. 8. Государственный учет и систематизация нормативных правовых актов области. 9. Заключительные положения. |